Введение
Имущественные права на землю являются продуктом взаимодействия социально-экономических, политических и правовых изменений. Они определяют отношение к земле и обеспечивают основу для установления социальных отношений и культурных ценностей. В том случае, когда гарантии имущественных прав обеспечены (государством), стимулы для инвестиций и эффективного использования имущества возрастают, что в свою очередь является первостепенным для экономического роста.
Земля может находится в частной собственности у землевладельцев или во временном пользовании у землепользователей. Обычно, землепользователи, имеющие меньше прав по сравнению с землевладельцами, сталкиваются с бóльшими рисками потери доступа к земле. Особенно эта проблема ярко выражена в странах с развивающейся экономикой, где подавляющее большинство сельскохозяйственных земель находится в государственной собственности и уровень гарантий владения и пользования землей остается низким. К тому же в таких странах, обеспечение исполнения законодательства не всегда эффективно, что дает возможность обходить правовые ограничения. Такое положение негативно влияет на формирование рынков земли, способных наиболее продуктивно распределять земельные ресурсы.
Казахстан признал частную собственность на землю в 2003 году. Однако рынок продажи и аренды земли до сих пор малоактивен, так как более 90% сельскохозяйственных земель принадлежит государству. Иными словами, большинство фермеров в Казахстане являются землепользователями, имеющими формальные ограничения на перераспределение земли. Однако в связи с тем, что общая нормативно-правовая база остается слабой, эти ограничения могут быть неэффективны. Целью этой статьи является анализ эффективности ограничений в правах распределения земли среди крестьянских и фермерских хозяйств.
Структурные изменения и реформы в сельском хозяйстве
С обретением независимости в Казахстане произошли значительные преобразования как в структуре сельскохозяйственных земель, так и сельскохозяйственных организаций. Колхозы и совхозы были расформированы, а вместо них появились новые категории хозяйств: личные подсобные хозяйства, крестьянские и фермерские хозяйства и сельскохозяйственные предприятия, которые являются наследниками бывших коллективных и советских хозяйств. Аграрные реформы, которые привнесли изменения в становление земельных прав по отношению к землям сельскохозяйственного назначения можно рассматривать в несколько этапов:
1) Первый этап 1990-1993 гг. знаменуется принятием Закона о крестьянском хозяйстве (1990 г.), Земельного кодекса (1991 г.) и Закона о земельной реформе (1991 г.). Согласно этим законам, право собственности на земли сельскохозяйственного назначения принадлежало исключительно государству. Крестьяне и фермеры имели право пожизненного владения без прав на покупку и продажу земли.
2) Второй этап (1994-2000 гг.) ознаменовался указом президента «О земле», в котором право собственности предоставлялось только на земли, предоставленные для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и дачного строительства. Право временного землепользования предоставлялось на срок до 99 лет на неразграниченные участки, образованные в результате реорганизации или ликвидации колхозов и совхозов. Условные земельные доли распределялись между бывшими членами колхозов, работниками реорганизованных сельскохозяйственных предприятий и пенсионерами, проживавшими на этих территориях и принимавшими участие в содержании этих организаций. Эти доли можно было объединить в сельскохозяйственное предприятие, выкупить для получения земельного участка под личное подсобное хозяйство или сдавать в субаренду другим лицам. Однако разграничение сельскохозяйственных земель на участки требовало высоких транзакционных издержек и поэтому почти не реализовывалось.
3) Третий этап (2001-2003 гг.) отличился принятием Закона «О земле» (2001 г.), который сократил срок временного землепользования с 99 до 49 лет и отменил субаренду условных земельных долей.
4) И наконец, на последний этапе в 2003 году был принят Земельный кодекс, который ввел право частной собственности на сельскохозяйственные земли.
Однако несмотря на то, что рынок продажи сельскохозяйственных земель формально возник, на деле он почти неактивен, а число земельных сделок остается низким. Аренда сельскохозяйственных земель у государства, включающая единый земельный налог в размере 0,15% -0,75% от кадастровой стоимости фактически является единственным доступным вариантом для большинства крестьян и фермеров. Таким образом, аренда по привлекательным ставкам, а также сложные бюрократические процедуры и отсутствие гарантий землевладения уменьшают стимул к покупке государственной земли.
Анализируя влияние закона на гарантии землевладения, Хансон (2017) утверждает, что земельное законодательство Казахстана устроено таким образом, чтобы упростить получение легкой наживы местными чиновниками, оставаясь в рамках правовых норм. Так, например, земельные споры между чиновниками и землепользователями часто решаются в пользу первых, а между двумя землепользователями – в пользу того, кто имеет неформальные связи с представителями власти. Таким образом, мы предполагаем, что разные уровни обеспечения исполнения законов приводят к тому, что часть фермеров нарушает правовые ограничения без страха быть наказанными.
Концептуальные рамки исследования земельных прав
Концепция, используемая для изучения эффективности ограничений в земельных правах в этой статье, была развита Эделлой Шлагер и Элинор Остром (1992). Она заключается в видении права собственности не как абсолютного права, а как «совокупности прав». В совокупность входят три основные группы, определяющие правила владения собственностью: права пользования землей, права контроля и принятия решений касательно земли и права отчуждения. Первые две группы (права пользования землей и права контроля и принятия решений) определяют границы отношения владельца с земельным участком. Третья группа (права отчуждения) содержит в себе право на продажу, право на субаренду или передачу земли. Именно эта группа определяет возможность существования рынка аренды или рынка продаж земли и, следовательно, создает основу для эффективного распределения земли.
Законодательство предоставляет права на землевладение или землепользование вместе с ограничениями и обязанностями для того, чтобы достичь определенных общественных целей или решить вопросы, относящийся к окружающей среде. Считается, что тот, кто имеет больше прав и меньше ограничений, вероятнее всего будет эффективно использовать землю и больше инвестировать в нее. Но помимо законных прав, существуют неформальные правила и социальные нормы, которые также могут влиять на решения землевладельца или землепользователя о том, как использовать землю. Неформальные правила могут совпадать с правами, предписанными законом, или противоречить им. Но то, чем руководствуется фермер, будет зависеть от таких аспектов как уровень обеспечения исполнения законов, который зависит от эффективности исполнительной власти; и уровень правовой грамотности фермеров. В том случае, когда закон ограничивает или запрещает определенное земельное право, но фермер реализует это право, происходит нарушение ограничения. С одной стороны, эта ситуация подрывает верховенство права и легитимность формальных институтов. С другой стороны, фермер, нарушивший правовые ограничения, рискует получить административное наказание, включая и изъятие земельного участка. Любой риск для фермера – это повод к уменьшению инвестирования в сельскохозяйственную деятельность, что впоследствии может привести к уменьшению урожайности.
Ограничения в земельных правах фермеров
Из пяти правил, входящих в совокупность земельных прав и упомянутых выше, здесь будут рассматриваться правила отчуждения земли, так как именно в этих правилах существует значимые для фермеров ограничения. Земельный кодекс Республики Казахстана от 2003 запрещает фермерам, арендующим государственную землю, продавать и сдавать ее в субаренду. Однако отметим здесь, что землевладельцы имеют полное право на продажу и субаренду земли, находящейся в частной собственности. Право отчуждения землепользования также было запрещено до недавнего времени. Однако 13 мая 2021 года был принят Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам земельных отношений», разрешил отчуждение права землепользования на земли сельскохозяйственного назначения между землепользователями без выкупа у государства. Другими словами, землепользователи могут теперь переоформить договор аренды сельскохозяйственных земель на имя другого землепользователя (т.е. продавать, дарить или отчуждать по иным основаниям право аренды).
Эффективность ограничений
Чтобы выявить нарушения ограничений в земельных правах, мы использовали данные, собранные в 2019 году под руководством Лейбниц Института Аграрного Развития в Странах с Переходной Экономикой в трех районах Туркестанской области (Мактаарал, Шардара и Сарыагаш). С помощью двухэтапной выборки было опрошено 495 фермеров, занимающихся ирригационным земледелием. Более половины из опрошенных имеют в наличии землю (331 фермеров), находящуюся в частной собственности, остальные арендуют государственную землю (164 фермеров).
В ходе опроса были заданы вопросы, касающиеся права продажи земли, субаренды и отчуждения права землепользования. А именно фермеры оценивали насколько они могут использовать эти права на практике. Результаты показали, что землепользователи, которые ограничены в этих правах, на практике часто нарушают эти ограничения. Так, 69% из землепользователей считают, что они могли отчуждать право землепользования, при том, что в 2019 году отчуждение еще было под запретом. 46% землепользователей ответили, что они могут продать землю, а 68% – могут сдавать землю в субаренду.
Так как землевладельцы не имеют ограничений в этих правах, то им был задан вопрос в виде могут ли они взять в аренду землю у землепользователей, которым по закону это делать запрещено. Более 90% землевладельцев ответили, что аренда земли у землепользователей частое явление. На тот же вопрос ответили положительно и 77% землепользователей, т.е. они могут взять в аренду землю у землепользователей, арендующих государственную землю. Таким образом, результаты опроса показали, что фермеры легко могут пренебрегать запретами и ограничения в земельных правах не эффективны.
Итоги и рекомендации
Столь распространенные нарушения земельного законодательства в первую очередь указывают на слабость исполнительной власти в исследуемом регионе. С другой стороны, результаты показывают, что эти запреты мешают эффективному распределению земельных ресурсов и фермеры, пользуясь низким уровнем обеспечения исполнения законов, пытаются найти выход путем нарушений правовых ограничений.
Несомненно, последние изменения в законодательстве относительно отчуждения права землепользования являются большим шагом к более оптимальному распределению земельных ресурсов, что благотворно скажется не только на инвестировании в сельское хозяйство, но и увеличит урожайность. Что касается права землепользователей на субаренду, то власти должны пересмотреть целесообразность ограничений. Если целью этих ограничений является предотвращение захвата земель, то необходимо взвесить насколько запрет на субаренду оправдывает данную цель. Помимо ограничений в земельном законодательстве, нужно усилить административный мониторинг за исполнением земельного законодательства на местном уровне.
[1] Klaus Deininger, Land Policies for Growth and Poverty Reduction. World Bank Policy Research Report (Washington, DC, 2003) <https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/15125>.
[2] Olivier De Schutter, ‘The Role of Property Rights in the Debate on Large-Scale Land Acquisitions’, in Large-Scale Land Acquisitions: Focus on South-East Asia, ed. by Christophe Gironde, Christophe Golay, and Peter Messerli (Boston: Institut de hautes études internationales et du développement, 2015), vi, 53–77 <https://doi.org/10.4000/poldev.2026>.
[3] OECD, OECD Review of Agricultural Policies: Kazakhstan 2013 (OECD Publishing, 2013) <https://doi.org/http://dx.doi.org/10.1787/1990004x>.
[4] Martin Petrick, Jürgen Wandel, and Katharina Karsten, Farm Restructuring and Agricultural Recovery in Kazakhstan’s Grain Region: An Update (Halle, 2011).
[5] Margaret Hanson, ‘Legalized Rent-Seeking: Eminent Domain in Kazakhstan’, Cornell International Law Journal, 50.1 (2017).
[6] Edella Schlager and Elinor Ostrom, ‘Property-Rights Regimes and Natural Resources: A Conceptual Analysis’, Source: Land Economics, 68.3 (1992), 249–62
[7] Комитет по управлению земельными ресурсами Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан, https://www.gov.kz/memleket/entities/land/press/news/details/245352?lang=ru
[8] Полное описание исследования и анализа земельных прав было опубликовано в журнале Land Use Policy, https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2021.105726
Автор: Зарема Ахмадиева.
Научный сотрудник Института сельскохозяйственного развития им. Лейбница в странах с переходной экономикой (IAMO)
